Предложението за ограничаване на единодушието във външната политика на ЕС не е посегателство срещу демокрацията. Напротив – то е опит Европа най-после да стане способна да взема решения със скоростта, с която се променя светът.
Дебатът за премахването на задължителното единодушие в част от решенията на Европейския съюз не е нов, но вече започва да придобива съвсем конкретни политически измерения. Идеята се обсъжда от години в Брюксел, а след руската инвазия в Украйна въпросът стана особено остър: може ли ЕС да претендира, че е геополитическа сила, ако една-единствена държава е в състояние да блокира външнополитическо решение на всички останали?
Сега натискът за промяна вече идва от значителна група европейски държави. Австрия, Дания, Белгия, Финландия, Франция, Германия, Люксембург, Нидерландия, Румъния, Испания и Швеция настояват в писмо до ръководителя на европейската дипломация Кая Калас да бъде проучена възможността ЕС да премине от единодушие към квалифицирано мнозинство при част от решенията във външната политика.
Идеята не е непременно ветото да изчезне навсякъде и от днес за утре. Един от обсъжданите инструменти е използването на предвидените в европейските договори механизми, позволяващи в определени случаи решенията да преминат към квалифицирано мнозинство. Самите инициатори настояват и държавите да използват по-често т.нар. конструктивно въздържане, вместо да блокират всички останали.
Причината е натрупаният през последните години опит. Правото на вето, създадено като гаранция за националните интереси и като инструмент за постигане на консенсус, все по-често се използва като средство за политически натиск – една държава блокира общо решение, докато не получи отстъпка по друг, понякога напълно несвързан въпрос.
Точно затова спорът вече не е просто технически дебат за процедурите в Брюксел. Това е спор за способността на Европа да действа.
Европейската интеграция е започнала между малък брой държави и в онези исторически условия стремежът решенията по най-чувствителните въпроси да бъдат вземани единодушно е бил разбираем. След опустошението на Втората световна война основната задача е била европейските държави да бъдат поставени около една маса и конфликтите между тях да бъдат решавани чрез компромис, а не чрез сила. В онзи момент подобна предпазливост е имала смисъл.
Само че днешният Европейски съюз няма почти нищо общо по мащаб с ранните европейски общности. Днес ЕС има 27 държави, а на вратата чакат още кандидати. При всяко следващо разширяване математическата и политическата вероятност всички правителства да имат еднаква позиция по външнополитически въпрос става все по-малка.
Така инструментът, създаден да предотвратява раздорите в една малка общност от държави, постепенно започва да произвежда парализа в един огромен политически съюз.
И тук вече трябва да си зададем неудобния въпрос: разумно ли е Европа на XXI век да бъде управлявана по най-важните външнополитически въпроси чрез правило, при което 26 държави могат да бъдат спрени от една?
Колкото повече се разширява ЕС, толкова по-трудно е това да бъде защитавано като разумен модел на управление. Защото единодушието звучи прекрасно, докато една държава не започне да държи останалите като заложници.
Ветото от защита се превърна в инструмент за изнудване
Европа вече видя как изглежда това на практика. Бившият унгарски премиер Виктор Орбан превърна ветото и заплахата от вето в постоянен инструмент за натиск върху останалите европейски държави. Един въпрос може да бъде блокиран заради съвсем друг. Започват преговори, отстъпки, нови условия и нови пазарлъци.
Така минават седмици и месеци. Понякога години. А светът не чака Европа да постигне единодушие.
Съединените щати не чакат 27 столици да се разберат. Китай не чака. Русия със сигурност не чака. Големите икономически и военни сили вземат решения според собствените си институции и интереси, докато Европа понякога продължава да преговаря за това дали изобщо да вземе решение. Това има цена. И тази цена е постепенното политическо, икономическо и стратегическо изоставане на Европа.
Криза, в която няма време за европейски съвети до зори
Представете си тежка военна или геополитическа криза, която изисква европейска реакция в рамките на часове. Тогава какво правим? Чакаме всички правителства да се съгласят? Преговаряме до четири сутринта? Чакаме една държава да оттегли ветото си срещу някаква отстъпка по напълно различен въпрос?
При непосредствена заплаха Европа няма лукса да бъде политически клуб за безкрайни разговори. Тя трябва да може да действа.
Тъкмо затова войната на Русия срещу Украйна направи проблема толкова очевиден. Когато решенията засягат сигурността на целия континент, всяка възможност една столица да парализира останалите автоматично се превръща и в уязвимост, която външни сили могат да използват.
Москва има интерес Европа да остане бавна
Няма нищо изненадващо в това, че проруските политически сили ще защитават сегашния модел. За Москва политически фрагментиран Европейски съюз е много по-удобен от ЕС, способен бързо да превръща икономическата си мощ в обща външна политика.
Колкото повече възможности има една отделна държава да спре решение на останалите, толкова по-голяма е стойността на политическото влияние върху отделни национални правителства.
Не е необходимо да убедиш Европа. Достатъчно е да убедиш един. Това е огромната слабост на единодушието.
И тук България трябва много внимателно да прецени интереса си. Политическа линия от типа на тази, която правителството на Румен Радев често защитава по темите за Русия и Украйна, може да бъде малцинство в рамките на ЕС. Но при система на пълно единодушие малцинството в определени случаи получава несъразмерна тежест спрямо всички останали.
Мнозинството не е враг на демокрацията
Най-слабият аргумент срещу промяната е, че решенията с мнозинство били „недемократични“. Точно обратното. Демокрацията по принцип функционира чрез мнозинства, съчетани с правила, институционални баланси и защита на малцинството.
Разбира се, конкретният европейски механизъм трябва да бъде внимателно конструиран. Квалифицираното мнозинство в ЕС не е просто „повече държави печелят срещу по-малко държави“ – то включва и изискване за представителство на значителна част от населението на Съюза.
Може да се спори дали прагът трябва да бъде точно сегашният модел на квалифицирано мнозинство, дали за определени чувствителни въпроси трябва да бъде още по-висок или да има допълнителни предпазители.
Но принципът трябва да бъде ясен: огромно мнозинство от Европа не може да бъде постоянно заложник на едно национално правителство.
Две трети, три четвърти или друг достатъчно висок праг може да бъде предмет на преговори. Правото на една държава да обезсили волята на всички останали обаче все по-трудно може да бъде защитавано като демократичен идеал. Защото то не прави Европа по-демократична. Прави я по-лесна за блокиране.
А какво става с българския национален интерес?
Естествено възниква въпросът: ако България разполага с по-ограничено право на вето, ще може ли ефективно да защитава интересите си? Темата е особено чувствителна заради Северна Македония, където ветото е важен инструмент на българската позиция.
Това притеснение е основателно, но българската политика не бива да зависи единствено от възможността за блокиране. Нашият интерес не е Северна Македония никога да не стане член на ЕС, а да изпълни договорените условия и поетите ангажименти. Ако не ги изпълнява, процесът на присъединяване не би трябвало да продължи.
Ограничаването на единодушието в определени области не означава и загуба на национален суверенитет. Държавите запазват значителни правомощия и редица инструменти за защита на интересите си.
Разбира се, малките страни като България имат основание да искат гаранции, че няколко големи столици няма да могат да решават вместо всички. Затова промяната трябва да върви с достатъчно висок праг за вземане на решения и защита на жизненоважните национални интереси.
Балансът обаче трябва да работи и в двете посоки: малките държави не бива да бъдат пренебрегвани от големите, но и една държава не бива да може безкрайно да блокира всички останали.
Европа трябва да избере: консенсус или парализа
Европейският съюз е изправен пред неприятна истина. Механизмите, които работят в съюз от шест, девет или дванадесет държави, не могат автоматично да работят по същия начин в съюз от 27 – още по-малко в бъдещ ЕС с над 30 членове.
Ако Европа иска ново разширяване към Балканите, Украйна и други страни, въпросът става още по-спешен. Представете си ЕС от 32 или 35 държави, в който всяка столица има право да блокира външната политика на всички останали. Това няма да бъде геополитическа сила. Ще бъде машина за производство на вета.
Европа вече няма време за това. Конкурентите ѝ не губят дни в очакване тя да намери формулировка, приемлива за всяко правителство. Светът става по-бърз, по-конфликтен и по-опасен. В този свят способността да вземаш решение е част от способността да защитаваш гражданите си.
Затова дебатът за единодушието не е брюкселска бюрократична подробност. Това е дебат дали Европейският съюз ще остане политически организъм, в който един може да спре всички, или постепенно ще се превърне в съюз, способен действително да управлява собствената си сила.
