Има поне два начина да се изключи Русия от ООН. Първият е очевиден, но слабо вероятен. Вторият е необичаен, но може да проработи, и то с цели три различни процедури.
В началото на всяко разсъждение за изключването на Русия от ООН стои един документ, гласуван на 12 октомври 2022 от Общото събрание на ООН. Тогава руската агресия в Украйна беше осъдена от 143 от общо 193 държави-членки. Против бяха Беларус, Сирия, Северна Корея, Никарагуа, показателна компания, 35 държави се въздържаха.
Гласуването от 12 октомври доближава Асамблеята (Общото събрание) до граничния въпрос: може ли страна-агресор, нападнала независимата държава Украйна с архаичния мотив да завземе територия, която тя фантазира за „изконно своя“, да бъде член на организация, чиято мисия е съхраняването на мира в света?
Тъй като всички обичайни форми за действие на ООН вече са изчерпани, остава да се повдигне този фундаментален въпрос.
Но как се отстранява член на ООН и особено постоянен член на Съвета за сигурност? Положителният отговор на пръв поглед е непостижим, но всъщност не е така. Прегледът на историята и документите на тази организация водят до две основни хипотези, всяка от които позволява изключването на Русия. Втората хипотеза допуска прилагането на различни процедури.
Хипотеза номер 1: прилагане на членове 5 и 6 от Хартата
Изключване на държава от ООН е безпрецедентно действие, не се е случвало до днес. Това не е само конкретен факт, но и обща политика след средата на 50-те години, когато се налага идеята ООН да бъде универсална организация, т.е. да обхване по възможност всички държави в света.
Държави се изключват само от определени организации под шапката на ООН. Членството на самата Русия беше суспендирано в Комитета по човешките права на 7 април 2022 с 95 гласа „за“ в Асамблеята.
Суспендирането на права или изключването от ООН е предвидено в Глава II на Хартата. Член 5 допуска „временно [лишаване] от упражняване на правата и привилегиите, свързани с качеството на член“. Това може да стане, ако срещу съответната държава „е било предприето превантивно или принудително действие от Съвета за сигурност“.
Изключването от ООН е предвидено в член 6 на Хартата. Този член е съществена част от мисията на организацията и основните ѝ цели. Той гласи:
„Член на организацията, който системно нарушава принципите, съдържащи се в настоящия устав, може да бъде изключен от организацията с решение на Общото събрание по препоръка на Съвета за сигурност“.
Член 6 пряко се отнася за Руската федерация. Инвазия в територия на независима държава-член на ООН и последвалите действия на Русия ще бъдат обект на наказателен процес за агресия, военни престъпления, престъпления срещу човечеството и геноцид. Не само агресията, която е един акт – война, инвазия – но целият комплекс престъпления са „системно“ нарушение на принципите в Хартата.
Суспендиране (временно прекъсване на правата по чл. 5) или изключване на Русия, както от Съвета за сигурност, така и от ООН (по чл. 6) е солидно обоснована от собствените ѝ действия. Дори някой да оспорва подобно заключение, Резолюцията на Асамблеята от 12 октомври 2022 показва, че огромно мнозинство отсъжда по този начин.
Как работи прилагането на членове 5 и 6
Тук въпросът става сложен. Пряко отговор няма и причината е в дисбаланса между текстовете в Глава II, описваща членството в ООН, и текстовете от Глава V, описващи Съвета за сигурност. Съветът има 15 члена, от които 5 са постоянни. Без съгласие на всички постоянни членове решение на Съвета не може да се вземе, което означава, че всяка от постоянните му членки има право на вето.
Така стигаме до първата възможност Руската федерация да бъде изключена от ООН по силата на Глава II, чл. 6, Членство.
За да бъде изключена Русия от ООН са необходими две последователни действия според чл. 6. Първо, Съветът за сигурност препоръчва изключване на Асамблеята. Второ, въз основа на тази препоръка Асамблеята гласува по препоръката за изключване (или суспендиране).
Не всички юристи смятат, че текстът на чл. 6 постановява еднозначно необходимостта от препоръка на Съвета. Много малко, но все пак има и такива гласове, смятат, че Асамблеята може да действа и без препоръка, т.е. тълкуват израза „по препоръка на“ като задължение на Асамблеята, ако има подобна препоръка, да включи в дневния си ред въпроса.
Но малцинството, което смята, че препоръката не е задължително условие, изглежда е загубило дебата по въпроса поради тълкуване на Службата по правни въпроси към ООН. Днес се смята, че препоръката на Съвета е необходимо условие за действия на Асамблеята и без нея Асамблеята няма право да разглежда въпрос за изключване на държава. Редно е да се придържаме към това преобладаващо тълкуване.
Тук идва следващата, очевидна трудност. Препоръка за изключване на Русия не може да бъде гласувана в Съвета, защото Русия ще сложи вето върху подобно решение.
Ветото на Русия е преодолимо
Все пак нещата не спират дотук. В Съвета може да се внесе за разглеждане проект за препоръка към Асамблеята за изключване на Русия. В този случай Съветът трябва да се съобрази с постановка в член 27. Според нея, ако Съветът разглежда въпрос за мира по Глава VI, по който въпрос негов член е заинтересована страна, този член на Съвета не участва в гласуването. Така Русия няма да участва в гласуване на предложение към Асамблеята за санкционирането ѝ като член на ООН.
Ако проект за предложение се внесе в Съвета за сигурност и Русия не гласува, защото въпросът я засяга, се появяват други трудности. САЩ, Франция, Великобритания, ако имат съгласие, че изключване на Русия ще е полезно за укротяването на безумствата на режима на Путин, може да го подкрепят. Но Китай е слабо вероятно да се присъедини към тях.
Ветото на Китай изглежда непреодолимо
Китай се въздържа в рамките на Асамблеята да гласува приемане на резолюцията от 12 октомври 2022. А за предложение за изключване най-вероятно ще упражни ветото си.
Китай наблюдава какво става с конфликта в Украйна, защото има идентичен интерес към Тайван. Подобен стар план на Китай, разбира се, не е аргумент с валидност пред Съвета. Легитимни, дори неверни, са аргументите, че така войната ще се задълбочи, Русия ще бъде в изолация, конфликтът със Запада ще ескалира, прецедентът е много вреден за ООН и така нататък. По тази причина слабо вероятно е проект за препоръка към Асамблеята за изключване на Русия да бъде подкрепен в Съвета за сигурност.
Тази първа хипотеза – да се извади Русия от ООН чрез прилагането на членове 5 и 6 – има известна вероятност за осъществяване, но политическата конфигурация в Съвета за сигурност я прави ниска. Държавите спонсори на изключване на Русия трябва да се споразумеят с Китай. Каква е цената на привличане на Китай не може да се каже, но е слабо вероятно да има каквато и да е цена.
Хипотеза номер 2: закъсняло прилагане на едно правило
Втората възможност има сама по себе си няколко варианта. Тази хипотеза е по-оригинална, дори наглед е леко ексцентрична.
Русия не е вписана в състава на Съвета за сигурност в Глава V, чл. 23. Там присъства Съветският съюз. И днес е така, когато Съветски съюз няма от 30 години.
Въпросът отвежда назад до основаването на ООН. Организацията е създадена от победителите във войната – Великобритания, САЩ, СССР. Към тях по настояване на Великобритания е добавена Франция. След обсъждания е добавен и петият член, Китай, с който има проблеми до 1971 поради разделянето му на Китай и Тайван. Тези пет държави имат особен фактически, дори извънправен статус на основатели. Тяхното членство не се обсъжда, приема се за даденост преди всякаква Харта.
Проблем обаче възниква, ако дадена държава се разпадне и от нея се формират нови. Обикновено, ако няма особени обстоятелства при разделяне на държава, новите държави стават независими членове на ООН. Така става с Чехия и Словакия след разпадане на федералната Чехословакия. Така става и със Съветския съюз, новите държави по установената процедура стават членове на ООН.
Но какво става при разпадане на държава-член на Съвета за сигурност? Процедурата за приемане на нов член на ООН няма смисъл в случая. Статутът на постоянен член не е въпрос на процедура. Петте постоянни членки са се самоназначили като победители след войната и в резултат на договорености от конференциите в Ялта от февруари и Сан Франциско от декември 1945.
Русия никога не е била избирана за член на Съвета за сигурност, тъй като подобна процедура по избор няма. Няма правила, по които дадена държава може да стане член на Съвета. Затова и днес в Хартата, Глава V, фигурира името на несъществуващата държава СССР.
С това обстоятелство до днес никой не се е занимавал сериозно. Не е повдиган въпросът защо е така, редно ли е или не, освен в тесни академични среди, и то като правно-логическо упражнение. За специалистите е ясно, че няма правен механизъм, по който Русия да замести СССР. Но всички приемат мълчаливо един вид частично преосноваване на Съвета за сигурност, сякаш 1991 г. е 1945 и Русия е основател, а с това и член на Съвета.
Днес, обаче, във връзка с войната в Украйна, експерти в комплицираната материя на Хартата на ООН се питат редно ли е било да се приема автоматическо наследяване и пренос на правомощия към Русия. Може би не, може би да, но това е фактическото състояние на нещата днес.
Обозначаването на членството като произтекло от „автоматическо наследяване“ не е напълно коректно. По настояване на Сталин още в Ялта членки-основатели на ООН през 1945 освен СССР са Украйна и Беларус, въпреки че са републики в рамките на СССР. Формално-правно Украйна и Беларус също имат основание да наследят СССР и никакъв автоматизъм не води непременно към Русия.
Но при разпадането на СССР временната еуфория, която тогава се обозначаваше с метафората за край на историята, прави от Русия наследник на СССР. Това се случва като природно явление и няма ясен правен произход.
Но ако днес се пита на какво основание тогава Русия е станала наследник на СССР, трябва да се предложат някакви аргументи. В този конкретен случай те могат да се търсят не само и дори не толкова в Хартата на ООН, колкото в ред конференции, споразумения, протоколи, в които Русия е страна.
Малко история
След 1991 година Русия подписва ред документи, в които се споразумява с бившите републики за права върху военна инфраструктура, ядрените арсенали, космическите активи и програми, тоест за наследяване на гигантско богатство (документи от Алма Ата, Будапеща и др.).
Срещу това държавите от бившия СССР получават гаранции за независимост, признаване на новите граници, ненамеса във вътрешните си работи и т.н. Балтийските републики не участват в подобни срещи, защото смятат самото си включване в СССР за незаконно.
Следователно днес има две групи критерии, по които следва да се преценява поведението на Русия.
От една страна трябва да се прилага общото изискване за членство в ООН от Глава II – Русия да бъде „миролюбива държава“.
От друга страна критерий за членство е спазването на официално поетите ангажименти към бившите републики в състава на СССР на редица конференции след 1991.
И по двете линии за оценка Русия е заслужила изключването си или поне временното прекъсване на своите „права и привилегии“. И от Съвета за сигурност, и изобщо от ООН.
Как обаче тези критерии да се въведат в съответна процедура по изключване или суспендиране? Хартата е изначално дисбалансирана. В нея не всяко съществено (материално) положение има ефективна процедура за прилагане. Между материалната и процедурната страна има несъответствия, главно поради особените права на постоянните членки на Съвета за сигурност.
И все пак изход и от това затруднение има, даже са три.
Един слабо известен орган: Комисията по пълномощията на ООН
Един прост и драстичен начин за прилагане на процедура би бил Комисията по пълномощията да предприеме необичайна, но допустима роля.
Когато Русия заема мястото на бившия СССР в Съвета за сигурност, това става с формално решение на Комисията по пълномощията към ООН. Комисията е повече технически орган, който проверява дали представителите на дадена държава, които заявяват участие в сесия на Асамблеята, представляват такава държава; нещо като проверка на паспортни данни, макар това сравнение леко да омаловажава ролята ѝ.
Комисията си затваря очите пред факта, че СССР го няма, а вместо него се появява Русия (ако имаше правен термин „изневиделица“, тук му е мястото). Разбира се, това е резултат на интензивни преговори, които не са отразени в документи и остават в сянка. Но същата Комисия, която дава на Русия мястото на СССР сега може да го отнеме като не приеме пълномощията на руските представители. Както казва един юрист: както го е дала, така може и да го отнеме. Действието е обратимо.
Изказано по този начин изглежда твърде ексцентрично, но действието ще се обоснове с подходяща аргументация. В крайна сметка Комисията е прехвърлила необосновано членството на СССР към Русия и днес може да промени решението си. Също толкова обосновано би било да го даде на Украйна. Решението ѝ може, но не е задължително, да бъде подкрепено с гласуване на Асамблеята, а не да става по чисто бюрократичен начин. Асамблеята има право, при допитване от Комисията или от държави членки, да даде указания за суспендиране.
Комисията по пълномощията два пъти е суспендирала права по представителство. Тя отклонява решение за акредитация на Камбоджа през 1997 и така на практика замразява членството ѝ в ООН. Асамблеята на ООН чрез Комисията по пълномощията не приема акредитацията на Южноафриканската република поради режима на апартейд през 1970-те. Този случай е интересен, тъй като Асамблеята взема решенията си без препоръка на Съвета за сигурност.
Ексцентрично, но допустимо: да се включи Украйна
Втори път за процедурно действие е свързан с т. нар. Временни правила и процедури на Съвета за сигурност. Въпреки изминалите три десетилетия правно допустимо е към днешна дата представител на Украйна да връчи пълномощията на наследник на СССР.
Смях, шегички и подмятания в медиите нямат никакво значение. Съветът за сигурност трябва да се отнесе сериозно към такава претенция. Русия ще възрази. Докато проблемът се реши, обаче, Русия като страна в спора ще остане в Съвета за сигурност без право на гласуване.
На първо място в този случай ще трябва да се реши дали спорът е от процедурно естество. Ако е процедурен, правото на вето на постоянните членове на Съвета не се упражнява. Важи правилото за мнозинство от 9 члена от общо 15 държави членки на Съвета. Подобна ситуация в историята на Съвета не е имало, но тя е правно допустима.
Само че е вероятно въпросът за членството на постоянен член на Съвета да бъде определен като съществен, а не процедурен, и тогава тази възможност отпада.
Директно: както става с Тайван
Трети възможен път е Асамблеята да лиши директно Руската федерация от право на членство в Съвета за сигурност, позовавайки се на прецедента с Китай.
През 1971 Асамблеята на ООН, в която никой няма право на вето, гласува прехвърляне на правата на постоянен член на Съвета от Република Китай (Тайван) към Китайската народна република.
Възможно е да се предприеме по-меката мярка за суспендиране на права. Тя изглежда политически по-разумна и балансирана, отворена към бъдещи преговори с една друга Русия.
При подобно действие трябва да се състави документ, в който да се изложат и конкретни за този случай условия, при които Русия, частично или изцяло, да възстанови правата си.
САЩ, Великобритания и Франция
Разбира се, всичко написано дотук са правни спекулации. Не е ясно дали самите САЩ, Великобритания и Франция биха се заели с подобна акция. Тя би потвърдила пред Русия, че Путин е прав в твърденията си, че Западът води война срещу Русия. Вероятно е трите западни членки на Съвета да смятат, че изключването на Русия ще я тласне към нова ескалация.
Вероятно е така да мислят днес, но съвсем не е сигурно докога ще мислят така.
Ако войната ескалира и без такава мярка, САЩ, Великобритания и Франция може да преценят, че изключване на Русия от ООН и/или Съвета за сигурност е разумна и дори необходима мярка. В САЩ се обсъжда обявяване на Русия за „спонсор на тероризма“ от Държавния департамент, което е крайно решение. Но изключване от ООН не би било едностранна акция, а по-високо легитимно действие, още повече, че последната дума има Асамблея със 193 държави членки.
Прегледът на тези възможности не трябва да внушава, че е добре да се избере една, за която се прецени, че би била най-ефективна, т.е. по-вероятно е да има резултат.
Мисля, че е най-добре всички – както тези, така и възможни други, ако бъдат конструирани – процедури да се задвижат едновременно, независимо една от друга, въпреки че ще се застъпват частично. Украйна може сама да стартира някои. Зад други ще застанат различни инициативни групи.
Дали някоя процедура ще бъде приложена успешно в крайна сметка е политически въпрос. Резолюциите досега са демонстрация за силна подкрепа на Украйна срещу агресора. Гласуването им показва на държавите в Съвета за сигурност, че тяхната собствена легитимност става проблематична, ако подкрепят Русия.
Може нито един опит да не успее. Но едновременното провеждане на няколко процедури ще бъде мащабна международна кампания по прекъсване на членството на Русия в ООН и/или Съвета за сигурност. Публичният ефект от изолация и световно осъждане на Русия ще е значителен. Дори Русия да остане член на ООН и на Съвета, тя ще бъде там с драматично ниска легитимност.
Текстът е препубликуван от „Свободна Европа“. Заглавието е на ДЕБАТИ.БГ.
Още актуални анализи – четете тук.
