Пред кого се отчита българският ВСС и това достатъчна гаранция ли е за реализиране на отговорност на отделни негови членове?
Замисълът за съществуването на ясни правила, по които безпрепятствено да се проследява как функционира ВСС e в постигането на две важни правни цели. Първо – да осветлява процесите за това как редовите членове на съвета осъществяват правомощията си и второ – да създаде предпоставки за установяване на потенциални правонарушения. Именно при възможността за проверка и установяване на тези нарушения Народното събрание и съсловните общности на съдиите, прокурорите и следователите биха имали основания да осъществят правото си да искат предсрочно преустановяване на мандата на член на съдебния съвет.
Съгласно чл. 30, ал. 2 т. 11 от ЗСВ съдебният съвет има задължение да представя годишния доклад за дейността си пред Народното събрание. Но дали това е форма на отчет, която да вменява правни задължения и при неизпълнението им реално да произтичат правни последици?
По реда на ЗСВ липсва предписание какво да съдържа докладът на съдебния съвет. Няколко са разпоредбите, които правят неуспешен опит да доразвият предписанието на ЗСВ:
За да е ясно как функционира съдебният съвет и за да успява да реализира цели, отвъд оперативното администриране на съдебната власт, навлизайки в решаването на стратегическите проблеми, с които се сблъсква редовият съдия и прокурор, а и българските граждани, следва да има установени задачи. За да отчита каквото и да било един орган, той трябва преди това да си постави обозрими цели за изпълнение. Съгласно чл. 7, т. 26 от Правилника за организация на дейността на Висшия съдебен съвет и на неговата администрация (ПОДВССНА) съветът изработва и публикува годишна програма за дейността си. Последната налична такава е от 2014 г.[1] Видно, този текст не води до практическо изпълнение, не води и до отговорност за членовете на съвета;
Отново по реда на ПОДВССНА, чл. 19, т. 5 и т. 10, задължение на Комисията по правни въпроси на ВСС е да изготвя проект на доклад за дейността на Висшия съдебен съвет, както и становища по внесените от Върховния касационен съд, от Върховния административен съд и от главния прокурор доклади. Но и тук пожелателно и без конкретика се вменява задължение, чието изпълнение е непроследимо съобразно измерими показатели. Това препятства отправянето на въпроси по същество, обсъждане върху конкретни теми, а оттам и възможност за идентифициране работата на кои точно комисии в съвета не спомага за разрешаването на съществени за съдиите и прокурорите проблеми при работата им. Единствено предмет на допълнително уреждане е анализът на факторите, водещи до зависимост на съдебната власт. За целта е приета от Пленума нарочна методика.
Липсата на ясен предмет и съдържание на начините за реализиране на отчетност на ВСС е дефицит с най-малко две видими последици:
Първо, без правила на взаимна проверка не може да се създаде яснота в отношенията между ВСС и останалите власти. Така например по никакъв начин не може да се пристъпи към програмно бюджетиране в съдебната власт, а това предвещава наложилата се вече тенденция за исторически нарастващ бюджет на съвета. При всеки опит за промяна на това ще се представят витиевати аргументи за това как съдебната власт има право на самостоятелен бюджет, сведено до неясно и разхитително нарастване на разходите за обществото без възможност то да възрази срещу това чрез министъра на правосъдието или министъра на финансите. На втори план, народните представители се лишават от възможността при обсъждане годишния доклад на ВСС да водят диалог с представителите на съвета по конкретни проблеми на обществото ни, зависещи от компетентността на ВСС, тъй като това дава основания за твърдения за посегателство над независимостта на съдебната власт. В цялост, като краен резултат се създава рамка на абсолютна необвързаност на съдебната власт, без възможност за контрол и при номинално задължение на обществото да покрива изискванията ѝ без това да води до качествена промяна както за самите граждани, така и за работещите в системата съдии, прокурори и следователи.
Втора съществена последица е невъзможността за предсрочно прекратяване на мандата на член на ВСС поради невъзможност за установяване на едно от предвидените основания по чл. 130, ал. 8, т. 4 от КРБ, а именно дисциплинарното освобождаване от длъжност. В допълнение към това, няма приложим режим, по който да бъде извършена и оценка за работата на член на съвета при приключване на мандата му в изпълнение на чл. 28, ал. 2 от ЗСВ. Изработената методика за такава оценка би следвало да отчита участието на члена на ВСС в изпълнение на компетентностите, възложени на ВСС по силата на КРБ и ЗСВ, както и за постигане на целите и задачите, поставени пред ВСС в други актове и документи със стратегическо и оперативно значение. Как обаче да бъде изпълнено това, след като нито целите, нито отчетът за дейността на колективния орган стъпват на идентифицируеми показатели? Следователно – няма как да се установи неизпълнение от едно лице на нещо неизмеримо.
По този начин, въпреки наличието на подзаконова рамка за организация работата на съвета и въпреки многочислената администрация не става ясно какво точно върши през мандата си член на съдебния съвет.
Дори потенциално изслушване на представляващия ВСС относно годишния доклад за дейността на съвета в НС трудно може да бъде определено като реална отчетност пред обществото посредством избраните от гражданите народни представители. Пряк ред членовете на ВСС да отговарят чрез публично задаване на въпроси не е предвиден. Представляващият съвета представя нещо като резюме, от което практически не следва нищо. Връзката на конституиращия съдебния съвет орган и членовете е прекъсната. Още по-ощетени от реализиране на отчетност са самите съдии, прокурори и следователи. Съгласно чл. 4 от Правилника на ВСС членовете на съвета са длъжни да си взаимодействат с тях, но не и да се отчитат. Предвиденият Съвет за партньорство между членовете на съвета и действащите съдии и прокурори не въвежда отчетност, а отново някакъв вид абстрактно взаимодействие.
Действително отчетността на ВСС като колективен орган е по-скоро някакъв вид произволно и избирателно периодично информиране на обществото по почина на членовете на самия съвет. Това не влече след себе си реално сработване на механизъм „власт властта да възпира“ – например, при бюджетни разхищения няма как изпълнителната и законодателната власт да се намесят. Самите съдии и прокурори също са с вързани ръце, както ще се убедим, разглеждайки процедурата за освобождаване или отзоваване на членовете.
Потенциална възможност при една предстояща ревизия на ЗСВ би било отговорността на членовете на ВСС да бъде доразвита до приложими на практика задължения, разбира се при запазване на необходимия баланс за независимостта на съдебната власт.
Съществуват ли конкретни стандарти за отчетност и освобождаване на членовете на съдебните съвети?
Както вече изяснихме – смисълът от това съдебният съвет да отчита работата си пред обществото е това да води до реална възможност за понасяне на отговорност от членовете му, включително и чрез възможност за предсрочно прекратяване на мандата им.
Като цяло не съществуват изведени на ниво Европейски съюз валидни общоприложими стандарти. Практиката на правоприлагащите институции е да си служат с общите принципи в договорите на съюза, но единен наръчник или нещо подобно липсва. Практиката е показала, че при отделните казуси винаги се прибягва до познатите на българската правна среда международни обвързващи стандарти на Консултативния съвет на европейските съдии на Съвета на Европа (КСЕС), Венецианската комисия на Съвета на Европа (ВК) и Европейската мрежа на съдебните съвети(ЕМСС), на която и българският ВСС е член.
Няма да се спирам подробно на становищата на трите организации, тъй като в специално посветени за целта изследвания на ИПИ е обърнато необходимото внимание. Ще припомня само някои от тях:
Становище № 10 (2007) на Консултативния съвет на европейските съдии
В становището няма конкретика относно процедурите за освобождаване на членове на съдебните съвети като форма на понасяне на отговорност.
Становище №403/2006, CDL-AD(2007)028 „Съдебни назначения“ на Венецианската комисия
В становището няма конкретика за нарочни процедури за освобождаване на членове на съвета, но чрез тълкуване могат да бъдат изведени стандарти за отчетност. За всяка отделна страна ВК е представила нарочни становища, от които също може да се направи заключение, че освобождаването на членовете на съвета е крайна, но допустима мярка, когато има данни за незадоволителна работа на отделни негови членове и това се подчинява на дисциплинарна и наказателна отговорност.
Към законоустановеност на нарушението и обективни правила за реализиране на отговорност се придържа и ЕМСС в своите обобщени насоки от 29 октомври 2021 г. Конкретни стандарти обаче не са приети от мрежата.
Както виждаме, в този случай не можем да се уповаваме на готови решения по общ европейски стандарт. Все пак, преди да разгледаме действащите възможности по българското законодателство е добре да откроим следното – всяко едно производство следва да почива на възможността проверяваното лице да може качествено да обезпечи защитата си и самата процедура да не води до лесна политическа уязвимост на членовете на съвета.
В заключение
Формите на периодична отчетност на работата на ВСС и следващата от това реализация на отговорност за отделни негови членове остава силно абстрактна – тя не е в състояние да преустанови вредни действия в разрез със закона. Тя е по-скоро избирателно приложима рамка за информиране, която капсулира членовете на съвета от излъчилите ги професионални среди и НС. Това поставя в невъзможност за изпълнение на предсрочно прекратяване на мандата на съдебния съвет, освен при подаване на оставка; влязъл в сила съдебен акт за извършено престъпление; трайна фактическа невъзможност да изпълнява задълженията си за повече от една година. С тях ще се занимаем следващата седмица.
Анализът е на Института за пазарна икономика. Заглавието е на Дебати.бг.
