Постоянните комисии на Народното събрание започнаха обсъждане на трите законопроекта за противодействие на корупцията, внесени от Министерския съвет на 13.04.2023г., от ПГ на ПП–ДБ на 26.04.2023г. и от ПГ на ГЕРБ на 2.06.2023г. На първо гласуване в пленарната зала на Народното събрание/НС/ бе приет законопроектът на ГЕРБ.
Активната и задълбочена обществена дискусия преди и по време на приемане на закона може да е изключително полезна за подобряване на качеството му. Внимателният анализ на трите проекта сочи висока степен на съвпадение по основните въпроси на проектираната уредба.
Реформата на антикорупционното законодателство е фокусирана върху
разделянето на Комисията за противодействие на корупцията
и отнемане на незаконно придобитото имущество /КПКОНПИ/ на два органа – Комисия за противодействие на корупцията /КПК/ и Комисия за отнемане на незаконно придобитото имущество /КОНПИ/, както и възлагането на разследващи функции по смисъла на Наказателно-процесуалния кодекс на КПК и на нейните органи.
С влизане в сила на действащия Закона за противодействие на корупцията и отнемане на незаконно придобитото имущество /ЗПКОНПИ/ през 2018г. две твърде различни държавни функции – административните мерки за борба с корупцията /превенция, деклариране на несъвместимост, имущество и интереси, конфликт на интереси, както и т.нар. оперативно-издирвателни дейности по глава девета на ЗПКОНПИ/ и отнемането на незаконно придобитото имущество бяха възложени на КПКОНПИ. Това
събиране на различни държавни функции
под един институционален покрив бе лишено от правна логика, тъй като те почти нямат общи белези с оглед на фактическия състав, субективния обхват и процедурните функции. При това положение един и същ орган извършваше проверки на декларациите за имущество и интереси и конфликт на интереси на лицата, заемащи висша публична длъжност и за незаконно придобито имущество на лица, принадлежащи към криминалния контингент или уличени в друга незаконна дейност. В крайна сметка се оказа, че почти всички проверки за незаконно придобито имущество са по отношение на криминално проявени лица като тези процедури по отношение на държавни служители са изключение. Две трети от специализираната администрация на КПКОНПИ в момента, в това число почти всички служители в териториалните дирекции, са ангажирани с провеждане на проверките и производства за отнемане, а останалите – с административните форми за борба с корупцията. Разделянето на КПКОНПИ има значение не само за яснота на правомощията, но и за специализация и институционално фокусиране, което би могло да доведе до по-добри резултати при осъществяване на възложените функции.
Възлагането на разследващи функции на комисията и нейните органи е същинската реформа на антикорупционното законодателство. В сегашния си вид то бе предложено с внесения през пролетта на 2022 г. от парламентарната група на Продължаваме промяната законопроект в 47 – мото Народно събрание. Към момента в обществената дискусия
липсват мнения за противоконституционност
на това разрешение, каквито гласове се чуваха миналата година. И трите законопроекта възпроизвеждат почти едни и същи текстове във връзка с въвеждането на разследващите функции като предвиждат в преходните разпоредби съществено изменение на НПК.
Предвижда се за определени тежки корупционни престъпления, изчерпателно изброени в закона, сред които длъжностно престъпление, безстопанственост, подкуп и т.н., на разследващи инспектори на комисията и нейните оперативни служители да се възложат функциите на разследващи органи по НПК. С предлаганото изменение на чл.52, ал.1 от НПК изрично се предвижда като разследващи органи ведно с разследващите полицаи и полицейските органи и разследващите митничари и митническите органи да бъдат определени разследващите инспектори и органите на КПК. Разширяват се правомощията на органите на КПК със самия административен закон. Те вече ще могат да бележат обекти и предмети, да извършват наблюдение, проникване и изследване на помещения, сгради и др., оперативно разпознаване, внедряване, експеримент и др. Новите правомощия и по трите проекта се фокусират върху посочените в чл. 5 или чл. 6 в различните проекти лица, заемащи висша публична длъжност.
При постъпил сигнал за корупция на висш държавен служител в комисията нейните органи ще могат да събират доказателства с правните способи на НПК и на административния закон, доколко този сигнал е основателен, ще могат да сезират прокуратурата с
искане за образуване на досъдебно производство
и при отказ за това да обжалват съответното постановление пред две съдебни инстанции, които са длъжни да се произнесат в определени срокове в закрито съдебно заседание. Последното е нова правна фигура, непозната на българското право. И в трите законопроекта се предвижда, ако съдът отмени съответното постановление да не задължава прокурора да образува същото, а да му връща преписката с мотивирани указания какви факти следва да се установят. Тази балансираност на проектоуредбата не засяга по никой начин конституционно уредените правомощия на прокуратурата да образува досъдебно производството и да внася обвинителен акт в съда.
Функциите, които предстои органите на КПК да осъществяват към момента са възложени на разследващи полицаи. Разследващите инспектори и оперативните служители на КПК ще разполагат със същия процесуален инструментариум, с който разполагат разследващите полицаи и митническите инспектори в това число с два съществени момента на процесуална инициатива – да разпореждат
принудително довеждане на лица
на службите на МВР /чл.71 , ал.4 НПК при изм./ и да образуват досъдебно производство по реда на чл.212 , ал.2 НПК със съставянето на протокола за първото действие по разследването /чл.194, ал.7 при предложеното изм. на НПК/. За разлика от досегашния закон, при който събраните в проверка, възложена от прокуратурата, доказателства следва да бъдат отново събрани при образуване на досъдебно производство, въз основа на тях, събраните от разследващите органи на КПК доказателства ще са със самостоятелна доказателствена стойност. Няма никакво съмнение, че при образувано досъдебно производство разследващите инспектори и оперативните служители на КПК трябва да работят под контрола и според указанията на наблюдаващия прокурор.
Разследващите функции, ведно с правото на жалба до съд на органа на изпълнителната власт срещу постановление за отказ за образуване на наказателно производство за корупционно престъпление по отношение на висш държавник, правят качествената разлика в сравнение с досегашната уредба. Колективният характер на ръководното тяло, институционалната обособеност на разследването на тежки престъпления и правото на
жалба срещу прокурорски отказ
превръщат комисията в нещо по различно от „специализирана полиция”. Безспорно предвиждането на въпросната жалба в нормативната уредба създава конфронтационен момент в отношенията прокуратура – КПК. Важността на обществените отношения тук обаче налага необходимост от друга гледна точка по въпроса за наличието на достатъчно данни за образуване на наказателно преследване – в лицето на съда. Същественото тук е правото на жалба да бъде възложено на колективния орган, а не на разследващите инспектори.
Без взаимодействие между прокуратурата и КПК обаче ефективно противодействие на корупцията е невъзможно. Ето защо, от изключително значение е в закона да се предвидят работещи механизми за сътрудничество, каквито могат да бъдат – провеждане на регулярни срещи на различни нива между представители на двете институции, бърз ред за размяна на информация и др.
Законопроектите се различават по отношение на начина на конституиране, мандата, броя на членовете и други важни аспекти от статута на КПК. Това са въпроси, които Народното събрание предстои да реши. Същественото тук е предвиждането на механизми, които да гарантират действието на принципите на
независимост и професионализъм
по отношение на комисията и нейните служители. Добре е да се предвидят завишени изисквания за образование и стаж към членовете на комисията. В подобни органи следва да се предвиди участие на парламентарната опозиция. Предсрочно прекратяване на мандат на член следва да става по инициатива на 1/3, а не на 1/5 на народните представители на основание – системно неизпълнение на задълженията или нарушение на закона. Разследващите полицаи и оперативните служители на комисията, които ще осъществяват разследващи функции е подходящо да се назначават с решение на комисията, а не еднолично от председателя. Изискванията за заемане на тези длъжности следва да са завишени в сравнение с разследващите полицаи в системата на МВР.
В разглежданите законопроекти се предвижда премахване на задължението на служителите, посочени в §2, ал.1 ДР на ЗПКОНПИ да подават декларации за имущество и интереси и да спазват забраните по чл. 55 – 62 от действащия закон, нарушаването на които води до конфликт на интереси. Отмяната на правния режим на конфликта на интереси по отношение на тази категория лица би било грешка. Лицата по §2, ал.1 са около 120 000. Тези държавни служители заемат
ниските и средни нива в държавния апарат.
Сред тях са експертите в държавната и местната администрация, членовете на органите на управление и контрол на търговски дружества с държавно и общинско участие в капитала, директорите на училища и детски градини като разпоредители с бюджетни средства, секретарите на общини, кметовете на кметства, нотариусите и частните съдебни изпълнители и др. По отношение на тях правомощията да установяват конфликт на интереси са възложени на съответните органи по избор или назначаване, постоянните комисии към ОС за кметовете на кметства и съответните професионални камари по отношение на нотариусите и частните съдебни изпълнители.
Въпреки относително ограничения властнически ресурс случаи на злоупотреба с власт чрез конфликт на интереси по отношение на тази група лица не липсват – назначения на роднини /директори на училища/, сключени договори в частен интерес на свързани лица /кметове на кметства/ и др. Конфликтът на интереси е корупционна практика. Децентрализираната система на установяването му за тези нива, която включи хиляди държавни органи, доведе до намаляване на броя на сигналите за конфликт на интереси по отношение, тъй като подателите на сигнали не вярват в обективността на работодателя на уличения в конфликт на интереси служител и се страхуват от изтичане на информация за самоличността им. Наложително е действието на правния режим на конфликт на интереси по отношение на лицата по §2, ал.1 от допълнителните разпоредби на действащия закон да бъде запазено при диференциране на санкциите в сравнение със заемащите висша публична длъжност и възлагане на провеждането на производството за тези лица за цялата страна на централния орган – КПК.
Съществена слабост на повечето законопроекти е почти пълната липса на предложения за усъвършенстване на уредбата в сферите на административните форми за
борба с корупцията
и на отнемането на незаконно придобитото имущество. Административната и съдебната практика през последните години налагат тези промени.
По отношение на декларациите за имущество и интереси според действащия режим проверката се състои в установяване на достоверността на съответната декларация чрез съпоставката на данните по всяка от тях /встъпителна, годишна и след освобождаване от длъжност/ с данните от публичните регистри, до които комисията в повечето случаи разполага с пряк електронен достъп. Липсва изискване за анализ дали заемащият висша публична длъжност разполага със средства за придобиване на съответните активи в периода на заемане на поста. Антикорупционният ефект на тези декларации може да се засили и със сравняване на годишна декларация с тази за предходната година.
Във връзка с регламента на конфликта на интереси е необходимо да се предвиди препращане към правилата на Закона за административните нарушения и наказания по отношение на санкционната част на актовете, и прецизиране на способите за защита на уличените в конфликт на интереси лица и санкциите.
Отнемането на незаконно придобитото имущество се решава от съда, ако комисията успее да докаже пред него, че е налице
несъответствие от 150 000 лв. между имуществото
на проверяваното лице, уличено в криминална активност и неговите близки, оценено по пазарна стойност към датата на придобиването и нетните им доходи за период от 10 години. Необходима е актуализация на прага за несъответствие от 150 000 лв. на 300 000 лв. съобразно актуалните икономически реалности. Освен това, влязлото в сила решение за конфликт на интереси и неподадена в срок декларация за имущество и интереси от лице, заемащо висша публична длъжност, освен ако не се касае за маловажен случай, следва да останат като основания за започване на проверка на имуществото по реда на гражданската конфискация, поради това че са индиции за незаконна дейност.
Корупцията е сериозен проблем за България. Законът за противодействието ѝ ще бъде толкова по-успешен, колкото повече общественият интерес е поставен в центъра на бъдещата уредба. Това е задача за законодателя и активния граждански сектор.
Анализът е публикуван от Института за пазарна икономика.
Още актуални анализи – четете тук
